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[결정요지]
청구법인 근린생활시설의 임대를 청구법인의 설립 목적과 직접 관계되는 사업 및 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업으로 보기 어려운 점, 임대사업에 대하여 그 대상의 제한 없이 지방세 감면의 혜택이 적용된다고 할 경우 해당 지방공사의 목적에 필수적으로 관련되지 아니하는 시설들까지 필요 이상으로 과다하게 설치할 유인을 제공할 수 있어 세제 지원이 불합리한 경제적 효과를 유발할 수 있는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려운바, 청구법인이 쟁점근린생활시설을 제3자에게 임대하여 그 목적사업에 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 청구법인에게 이 건 취득세 등을 부과고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
관련법조문 :지방세특례제한법 제85조의2
[주문]
심판청구를 기각한다.
[이유]
1. 처분개요
가. 청구법인은 택지개발 등을 위한 토지의 취득, 개발비축 등의 목적사업을 위해 「지방공기업법」제49조에 따라 OOO 설립된 법인으로, OOO 공공주택건설 사업계획승인(OOO)에 따라 경기도 안산시 OOO 일원의 OOO행복주택 건설사업(이하 “이 건 사업”이라 한다)의 사업시행자로 지정되었고, 이 건 사업의 시행에 따라 OOO 경기도 안산시 OOO 공동주택(도시형생활주택-원룸형) 8,992.69㎡(이하 “이 건 공동주택”이라 한다) 및 근린생활시설 550.56m²(이하 “쟁점근린생활시설”이라 하고, 이 건 공동주택과 함께 이하 “이 건 신축건물”이라 한다)를 신축으로 취득한 후, OOO 이 건 신축건물에 대한 취득세 신고를 하면서 이 건 공동주택에 대하여는 「지방세특례제한법」(2021.4.20. 법률 제18091호로 일부개정된 것, 이하 같다) 제31조 제1항 제1호 및 같은 법 제177조의2 제1항에 따라 임대사업자가 임대할 목적으로 건축하는 공동주택으로 감면을 신청하여 취득세 100분의 85를 경감받았고, 쟁점근린생활시설에 대하여는 같은 법 제85조의2 제1항 제1호에 따라 지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 감면을 신청하여 취득세의 100분의 50을 경감받았다.
나. 처분청은 2022.7.11.부터 2022.7.30.까지 청구법인에 대한 세무조사를 실시한 결과, 청구법인이 쟁점근린생활시설을 제3자에게 임대하여 그 목적사업에 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 OOO 청구법인에게 기 경감한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원, 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 취득세 등”이라 한다)을 부과고지 하였고, 청구법인은 OOO 이를 수령하였다.
다. 청구법인은 이에 불복하여 OOO 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1) 청구법인은 법인등기부 및 정관에서 “주택 및 일반건축물의 공급·임대 및 관리”를 청구법인의 목적사업으로 명확하게 규정하고 있고, 시민의 주거생활 안정을 위해 주택이나 일반건축물 등을 신축하여 임대하거나 분양하는 사업 자체가 청구법인의 목적사업과 직접 관련된 고유업무에 속하는 사업임이 명백한 이상 쟁점근린생활시설은 부동산의 소유자 또는 사실상 취득자의 지위에서 현실적으로 이를 지방공사의 업무 자체에 직접 사용하는 것이다. 즉, 이 건 사업을 위해 임대주택과 함께 신축한 부속 근린생활시설(상가)인 쟁점근린생활시설은 청구법인의 목적사업과 직접 관계된 사업임이 명문과 판례 등에 의해 명백하다.
(가) 근린생활시설(상가) 공급(임대) 등의 사업이 「지방세특례제한법」 제85조의2에서 규정한 “고유업무”에 포함되는지 여부
「지방공기업법」 제2조 제1항 제7호는 지방공사가 경영하는 주택사업을 그 적용범위로 하고 있고, 「OOO에 관한 조례」 제19조 제1항 제2호는 주택 및 일반건축물의 공급(임대 및 관리)을 청구법인의 사업으로 규정하고 있으며, 법인등기부에서도 동일한 내용을 기재하고 있다.
아울러 OOO공사 정관 제1조(목적)는 「지방공기업법」과 「OOO 조례」가 정하는 바에 따라 택지, 산업단지, 주택 및 도시개발 사업 등을 통해 살기좋은 지역사회 건설과 도민 복지 향상에 기여함을 목적으로 정하면서, 제5조(사업) 제1항 제2호에서 「OOO 조례」와 마찬가지로 주택 및 일반건축물의 공급(임대 및 관리)을 해당 공사의 사업으로 명시하고 있다.
최근 행정안전부 유권해석(지방세특례제도과 -1734, 2019.12.31.)에서도 “지방공사에서 수행하는 임대사업에 대하여 지방공사의 정관에서 택지개발 및 주택건설 등 도시개발사업과 시장이 지정하는 공공시설물을 효율적으로 운영하기 위한 일반건축물의 취득, 개발, 분양, 임대, 관리 및 부대사업을 고유업무로 규정하고 있으므로 감면대상에 해당한다고 해석한 바 있다”라고 한 기존의 유권해석(지방세특례제도과 -367, 2014.12.31.)을 인용하였는바, 이는 지방공사가 수행하는 임대사업이 시민의 주거생활 안정을 위하여 주택이나 일반건축물[이 건에서는 근린생활시설(상가)]을 신축하여 임대하거나 분양하는 것 자체가 고유업무에 속하는 것이라 본 것이다.
(나)「지방세특례제한법」 제85조의2에서 근린생활시설(상가) 공급(임대) 등의 사업이 ‘직접 사용’에 해당하는지 여부
지방공사가 어느 부동산을 ‘고유업무에 직접 사용한다’라고 함은 그 부동산의 소유자 또는 사실상 취득자의 지위에서 현실적으로 이를 지방공사의 업무 자체에 직접 사용하는 것을 의미한다고 할 것이고(대법원 2015.3.26. 선고 2014두 43097 판결, 같은 취지), ‘업무 자체에 직접 사용’이란 지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업과 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업에 그 부동산의 소유자 또는 사실상 취득자의 지위에서 현실적으로 사용함을 의미한다고 할 것이다.
따라서 청구법인과 같은 지방공사가 ‘직접 사용’한다는 것은 법인의 정관 및 조례에서 고유목적으로 명시한 해당 사업을 영위하기 위하여 취득하는 부동산에 해당한다면 취득세 감면 대상에 해당하는 것임은 문언상 명확하다.
특히 조세법률주의 원칙에서 파생되는 엄격해석의 원칙상, 조세법규의 해석은 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것인바(대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두 7392 판결, 대법원 2004. 5. 27. 선고 2002두 6781 판결 등 참조), 청구법인이 건설업, 부동산 임대 및 관리 등을 목적으로 하여 설립한 법인임은 처분청도 이견이 없는 부분이고, 건설업은 자기 계정에 의하여 주거용 또는 비주거용 건물 및 기타 건축물을 직접 건설하여 일반 및 산업사용자에게 분양 또는 판매하는 산업활동올 말하는 것이므로 단층·다층·주거용 또는 비주거용 건물 건설도 이에 포함되는 것이다. 따라서 청구법인이 임대주택 및 근린생활시설(상가)을 신축해 그 고유목적(건설, 개량, 공급, 임대 및 관리)에 직접 사용한 이상 취득세를 추징한 것은 타당하지 아니하다.
한편 2020.1.15. 「지방세특례제한법」 제85조의2의 개정(제‧개정 이유에서 개정취지는 “지방세 특례를 정하려는 경우 고려해야 할 사항을 명확히 규정”하는 것임) 내용을 살펴보면 “고유업무”라는 표현을 “지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업(그 사업에 필수적으로 부대되는 사업을 포함한다. 이하 이 조에서 ‘목적사업’이라 한다)”으로 변경하였으나, 지방공사의 설립목적은 지방공사 설립 조례상 목적에 해당하고 그 목적을 달성하기 위하여 사업의 범위를 규정하고 있는데 그 사업의 범위 역시 지방공사의 정관에서 규정되어 있는바 2020.1.15. 개정에도 불구하고 여전히 개정 전 의미와 동일하다고 할 수 있다.
임대주택의 근린생활시설(상가) 역시 “임대주택에 입주한 자에 필요한 생필품의 구입 및 외식 등을 위해 시민의 주거생활 안정과 복지향상”을 위한 것으로 청구법인의 설립목적과 직접 관계되는 사업에 해당하고 그 사업의 필수적인 부대사업이라 할 수 있다.
(2) 처분청 답변에 대한 항변
(가)처분청은 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제8호에 따른 직접사용 여부를 판단컨대 수익성 유무 등을 근거로 청구법인의 의견을 받아들일 수 없다고 주장한다. 즉, 근린생활시설과 같은 비주거 시설의 제3자 임대 등 다른 수익적 방법을 영위하여 수익을 창출하는 것은 「지방세특례제한법」상 ‘직접 사용’에 해당하는 것이 아니라는 주장이다.
그러나 종교 기타 공익사업을 목적으로 하는 ‘비영리사업자’가 그 사업에 사용하기 위한 부동산의 취득에는 취득세, 등록세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 위 규정에서 ‘비영리사업자’가 당해 부동산을 ‘그 사업에 사용’한다고 함은 해당 부동산을 비영리사업 자체에 직접 사용하는 것을 뜻하는 것인바, 임대사업이 청구법인의 사업목적에 포함되어 있는 이상 제3자 임대 등 다른 수익적 방법을 영위한다고 하여 직접 사용이 아니라고 할 수 없다.
만약 청구법인처럼 주택건설법인 및 임대사업을 하는 법인에 대하여 사업에 대한 영리성에 따라 감면 여부를 구분하고자 하였다면 영리성에 대해 명확하게 규정하였어야 할 것이다.
2023.3.14. 법률 제19232호로 일부개정된 「지방세특례제한법」은 제2조 제1항 제8호는 “직접 사용”이란 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등의 소유자(「신탁법」 제2조에 따른 수탁자를 포함하며, 신탁등기를 하는 경우만 해당한다)가 해당 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용(이 법에서 임대를 목적 사업 또는 업무로 규정한 경우 외에는 임대하여 사용하는 경우는 제외한다)하는 것을 말하는 것이라고 하여 임대 부분에 대해 명확하게 규정하였는바, 개정된 법령에서도 ‘임대를 목적 사업 또는 업무로 규정한 경우 외에는 임대하여 사용하는 경우는 제외’한다고 하여 청구법인처럼 임대를 목적 사업으로 규정한 법인에 대해서는 적용할 수 없다는 것을 명시한 것으로 보아 오히려 청구법인과 같은 도시개발공사의 경우 그 목적 사업에 부합하므로 감면 대상으로 보아야 한다.
(나) 처분청은 청구법인의 임대(상가)사업은 「지방세특례제한법」 지방공사 감면규정 개정연혁에 비추어 수익사업으로서 감면혜택이 배제되는 것이고, 관련 판례(대법원 2018.12.3. 선고 2018두54637 판결)에서도 고유목적에 직접 사용했는지 여부를 엄격하게 해석하여야 하므로 임대행위를 “직접 사용”한 것으로 볼 수 없다고 하였으므로 처분청이 취득세를 추징한 처분은 적법하다고 주장한다.
그러나, 지방공사·공단 등에 대한 지방세 감면 개정 연혁에 따른 입법취지는 여타 비영리공익단체(학교, 종교단체, 병원 등)에 적용되어야 할 것으로 청구법인과 같은 지방공사(공공주택사업자)에는 적용될 여지가 없다.
「지방세법」상 지방공사·공단 등에 대한 지방세 감면 특혜는 그 정책 목적상 1995년부터 지속되어 왔고, 국회에서 재정 건전성 강화 등을 이유로 감면이 축소되면서 현행 수준에 이르게 되었다.
먼저 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제8호를 보면 “직접 사용”이란 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등의 소유자가 해당 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 이를 청구법인에 대입하여 해석해 보면 지방공사가 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용해야 하는 것으로 이해할 수 있으며, 청구법인과 같은 지방공사(공공주택사업자)는 시민의 주거복지향상을 위해 설립된 법인으로 주택임대와 이에 따른 경비 충당과 거주민 복지를 위해 주택 공급 및 상가분양‧임대 등이 필연적으로 발생할 수밖에 없는 특성을 고려하면 임대라 하더라도 목적사업에 직접 사용한 것으로 보아야 한다는 결론에 이르게 된다.
「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제2호에서 수익사업을 규정하고 있으나 이는 같은 법 제18조(한국장애인고용공단에 대한 감면) 등의 감면 적용시 수익사업용 부동산을 배제하거나 수익사업에 사용하는 부동산을 추징 대상으로 규정하기 위한 정의 규정일 뿐 단지 정의 규정에 수익사업이 규정되어 있다 하여 곧바로 이 건과 같은 지방공사에 적용할 것은 아니다.
(다) 처분청은 「지방공기업법」상 서울특별시농수산식품공사가 도매시장 내 상가를 임대하여 추징당한 사안에서 “고유업무” 및 “직접 사용”을 좁게 해석하여 임차인에 대한 임대행위는 직접 사용에 포함되지 않는다는 판례(대법원 2018. 12. 3. 선고 2018두54637)를 인용하였으나 이는 아래와 같은 사유에서 수긍하기 어렵다.
청구법인과 같은 지방공사(공공주택사업자)는 그 특성상 설립법 및 정관에 고유목적이 건설과 분양 및 임대 등을 포함될 수 밖에 없으나 여타 지방공사·공단은 그 설립목적이 달라 양자를 구분해야 할 필요가 있다.
청구법인과 같은 공공주택사업을 하는 법인의 경우 서민들의 주거복지를 위해 설립되었고, 주거복지를 위해서는 당연 저가의 주택 공급 및 임대주택을 낮은 임대료로 제공하여야 할 의무가 있는 것이며, 이때 주택 및 상가 등 부동산의 취득·보유는 필수적으로 수반된다 할 것이다.
이러한 사유로 청구법인과 같은 공공주택사업을 하는 법인이 아닌 그 외 공사·공단이 설립목적 및 정관에 반하여 수익목적의 임대사업을 영위한다면 당연히 처분청이 인용한 판례처럼 “고유업무” 및 “직접 사용”에 해당하지 아니하므로 추징하는 것이 타당하다.
그러나 청구법인은 명백히 그 설립목적이나 사업목적이 정관에 규정되어 있고 지방의회의 동의를 받아 지방공사의 설립 조례에 따라 사업의 범위를 설정한 것으로 그 사업은 지방공사의 설립목적에 부합하는 것이고, 이는 그 외 공사·공단이 자의적으로 정관변경을 통해 사업의 범위(임대 등의 수익사업)를 추가하는 것과는 본질적으로 다른 것이다.
또한 지방공사의 설립목적으로서 시민의 주거생활 안정과 복지향상을 위한 것도 세월의 흐름에 따라 변경될 수 있는 것으로, 본 사건의 사안과 같이 임대주택 단지에 상가를 건설하지 않는다면 그 임대주택에 입주한 자는 필요한 생필품의 구입 및 등을 위해 다른 곳으로 이동하여야 함에 따른 불편함이 야기됨은 물론 추가적인 비용이 소요되게 되어 당초 임대주택 사업 취지와 맞지 않게 된다.
특히 청구법인이 건설한 경기도 안산시 OOO주택의 경우 전체 인구 약 29만 6천명이 거주하고 있는 곳으로 그중에서 원시동(4만 6천명)은 안산시에서 인구가 가장 많은 곳이다. 더욱이 주변엔 반원특수국가산업단지, 서흥테크노밸리, 반월디지털 지식산업센터가 입주하고 있는 등 주로 공업단지로 형성되어 있어 상업시설이 매우 열악한 것으로 파악된다.
청구법인의 행복주택 단지(경기도 안산시 OOO번지) 반경 약 300m를 중심으로 쟁점근린생활시설을 제외하면 상업시설이 단 두 곳으로 확인되고, 대형마트의 경우 가장 가까운 곳이 3.3km(도보 54분)를 가야 이용할 수 있는바, 단지 내 상업시설이 없다면 입주자 대부분을 구성하는 산업단지 근로자나 고령자가 이용하기에는 굉장한 불편을 감수해야 할 것으로 보인다. 입지한 행복주택은 총세대수만 232호(건물 층수는 13층, 2개동)로 주변 환경만 고려하면 상당수 거주민의 상업시설은 필수적으로 공급되어야 할 것이다.
특히 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5장 복리시설의 범위에는 제50조에 따라 근린생활시설에 대해 규정하고 있고, 「공공주택 특별법 시행령」 제31조는 공공주택의 건설기준을 규정하면서 제1항 제2호에서 고령자, 장애인, 독신가구 등 입주자별 특성에 따라 주거의 편의를 높일 수 있는 구조 및 설비기준을 마련할 것을 주문하면서 제2항에서 부대시설‧복리시설의 범위 및 설치기준은 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제4장 및 제5장을 준용하되 구체적인 기준은 국토교통부장관이 정하여 고시한다고 명시하고 있다.
이에 따라 고시된 「공공주택 업무처리지침」 제12조의10은 제1항에서 공공주택사업자는 다음 각 호의 사항을 준수하여 상업용지와 업무‧도시지원‧주차장‧점포주택‧주상복합용지 등 비상업용지계획을 공공주택지구계획에 포함하여 수립하여야 하고, 제1호에서 지구의 계획인구, 여건변화(인터넷 구매 등)와 지역소비수준 등을 고려한 구매력 수준을 검토하고, 지구에 적합한 상권 위계(근린상권, 지역상권, 광역상권) 및 영향범위를 결정하여 지구의 구매력 수준에 따른 적정한 상업시설 총 소요 면적을 연면적 원단위로 추정하여야 한다고 규정하고 있다.
위 규정과 청구법인의 상황을 고려해 보면 결국 청구법인이 근린생활시설 임대상가의 “마트/편의점”을 임대한 행위는 공공주택사업자로서 주거자들의 편의를 고려하여 결정한 것이고, 이러한 상업시설은 지방공사(공공주택사업자)로서 청구법인의 설립목적과 본질적 기능에 정확히 부합하고 오히려 그 기능을 주거약자의 편익을 위해 추진한 적절한 활동이라 보아야 하는 것이다.
실제 전체 취득 면적(9,543.52㎡) 중 실제 상가 임대부분은(550.56㎡) 5.7%로 극히 미미하여 상업적이라 보기 무리가 있고, 주거 편의시설 내지는 복리시설이라 보아야 할 수준이다.
나. 처분청 의견
(1) 청구법인은 임대사업이 시민의 주거생활 안정을 위하여 주택이나, 일반건축물 등을 신축하여 임대하거나 분양하는 것 자체가 고유업무에 해당하므로 이 건 건축물을 신축하여 그 고유업무(건설, 분양, 임대 등) 목적에 직접 사용한 경우에 해당하므로 이 건 부과고지가 부당하다고 주장하나, 조세법률주의의 원칙에서 파생되는 엄격해석의 원칙은 과세요건에 해당하는 경우에는 물론이고 비과세 및 조세감면요건에 해당하는 경우에도 적용되는 것으로서, 납세자에게 유리하다고 하여 비과세요건이나 조세감면요건을 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 조세법의 기본이념인 조세공평주의에 반하는 결과를 초래하게 되므로 허용되어서는 아니 될 것(대법원 2006. 5. 25. 선고, 2005다 19163 판결 참조)으로서, 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제8호의 ‘직접 사용’의 주체를 구분하지 아니할 경우 제3자 임대 등 다른 수익적 방법이 있는 경우까지 과도한 감면 혜택이 이어지는 불합리한 점이 있어 이 경우에는 특례를 제한하여 취득세를 감면하고자 하는 입법의 취지에 맞추고자 그 사용 주체를 명확히 하고자 함에 있다 할 것(대법원 2019.4.5. 선고 2018두65996판결 참조)이고, 이에 지방공사가 어느 부동산을 ‘고유업무에 직접 사용한다’라고 함은 그 부동산의 소유자 또는 사실상 취득자의 지위에서 현실적으로 이를 지방공사의 업무 자체에 직접 사용하는 것을 의미한다고 할 것이고, 위 내용 중 ‘업무 자체에 직접 사용’이란 지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업과 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업에 그 부동산의 소유자 또는 사실상 취득자 지위에서 현실적으로 사용함을 의미한다고 할 것(행정안전부 지방세특례제도과 -1606호, 2021.7.7. 참조)인바, 지방공사의 법인정관 등에 임대사업이 해당 목적사업으로 규정되어 있다고 하더라도 그 임대가 지방공사의 설립 목적과 직접 관계되는 사업 및 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업에 해당되지 않는 등 그 취득자가 현실적인 사용주체로서 자신의 목적사업에 사용하지 아니할 경우 해당 규정의 고유업무에 직접 사용하는 부동산으로 볼 수 없다. 청구법인의 경우 지방공사가 임대주택과 함께 신축한 부속 근린생활시설(상가)을 설립 목적과 직접 관계되는 사업 및 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업이 아닌 제3자에게 임대한 경우에는 그 고유업무에 직접 사용하는 것으로 볼 수 없다 할 것이므로 처분청에서 한 이 건 부과고지는 달리 잘못이 없다 할 것이다. 따라서, 처분청에서 청구법인에게 한 이 건 부과고지는 적법하다고 판단된다.
(2)「지방세특례제한법」상 지방공사 감면규정 개정연혁 및 「지방세특례제한법」 제85조의2의 “목적사업”과 “직접 사용”의 의미
(가)「지방세법」상 지방공사‧공단 등에 대한 지방세 감면규정은 1995년부터 계속되어온 것으로, 2013년 「지방세특례제한법」 개정 과정에서 위 지방세 감면규정을 유지할 것인지에 관한 논의가 있었다. 그 결과 국회는 지방재정 건전성을 강화하기 위하여 지방공사 및 자치단체 출자·출연법인에 대한 감면을 축소하되 서민물가와 관련 있는 농수산물공사, 도시철도공사 및 지방공단에 대한 지방세 감면은 현행 수준에서 연장하는 것을 내용으로 하는 「지방세특례제한법」 개정안을 의결하였다.
2020.1.15. 법률 제16865호로 개정되기 전 「지방세특례제한법」 제85조의2 제1항에서는 “그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산”에 대하여 취득세를 감면하고 있었으나, 2020.1.15. 개정되면서 “지방공사가 그 설립목적과 직접 관계되는 사업(그 사업에 필수적으로 부대되는 사업을 포함한다. 이하 이 조에서 ‘목적사업’이라 한다)에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산”에 대해 취득세를 감면하는 것으로 개정되었고 이러한 개정은 종전 지방공사의 “고유업무”에 대한 정의를 보다 명확하게 하는데 그 취지가 있다.
한편, 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제1호에 의하면 “고유업무”란 법령에서 개별적으로 규정한 업무와 법인등기부에 목적사업으로 정하여진 업무를 뜻하고, “직접 사용”이란 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등의 소유자가 해당 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 뜻하는 것으로, 종래 ‘직접 사용’의 주체와 관련하여 소유관계를 기준으로 해당 부동산의 소유자가 직접 자신의 목적사업에 사용하는 경우로 한정할 것인지, 소유관계보다는 사용용도 측면에서 직접 사용 여부를 판단할 것인지에 관하여 해석상 다툼의 소지가 있어 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제2호에서 수익사업을 규정하고 있는 점(임대 포함), 지방세 감면의 수혜자가 해당 부동산의 소유자인 점, 직접 사용의 주체를 구분하지 않을 경우 제3자 임대 등 다른 수익적 방법이 있는 경우까지 과도한 감면혜택으로 이어지는 불합리한 점을 고려하여 ‘직접 사용’의 주체가 해당 부동산의 소유자임을 명확하게 하는 취지에서 ‘직접 사용’의 의미를 ‘부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것’으로 정의하는 규정이 2014.1.1. 법률 제12175호로 신설된 것이다.
(나) 법원은 「지방공기업법」상 서울특별시농수산식품공사가 도매시장 내 상가를 임대한 행위가 공사의 목적사업에 직접 사용한 것으로 볼 수 있는지 여부와 관련한 사건에서 “고유 업무” 및 “직접 사용”을 좁게 해석하여 임차한 상인이 직접 농수산물의 유통 및 판매업을 영위하여야 하고 그 외에 양념식당 및 편의점, 은행, 약국 등을 영위하는 임차인에 대한 임대행위는 직접사용에 포함되지 않는다고 판시하였다(서울고등법원 2018.6.27. 선고 2017누77222 판결, 대법원 2018.12.13.자 2018두 54637 심리불속행 기각 판결).
(다) 이와 같이 지방공기업에 대한 감면제도는 축소되는 방향으로 개정되었다는 점, 위 감면의 축소와 동시에 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제8호의 직접사용 규정이 신설되었다는 점, 법원 역시 지방공기업의 “고유 업무” 및 “직접 사용”을 엄격하게 해석하고 있다는 점을 고려하면 쟁점근린생활시설 임대행위가 「지방세특례제한법」 제85조의2 규정의 감면대상에 해당하는지 여부는 청구법인의 설립목적 및 임대현황에 비추어 엄격하게 판단해야 한다.
청구법인은 택지 산업단지 조성, 주택사업 등을 비롯한 경기도 각지의 신도시를 개발하고 산업단지를 유치하며 각종 기반시설을 확충하기 위하여 설립되었고, 청구법인의 법인등기부등본상 목적사업은 “택지 개발 등을 위한 토지의 취득, 개발 비축 및 공급, 임대관리/주택 및 일반건축물의 건설, 개량, 공급, 임대 및 관리” 등으로 규정되어 있지만, 「지방세특례제한법」 제2조 제8호에 따른 “직접 사용” 규정에 의하면 청구법인의 임대행위는 원칙적으로 고유업무에 직접 사용한다고 볼 수 없다. 또한 쟁점근린생활시설 임대상가 임차인 모집 공고를 살펴보면 지정업종으로 “마트/편의점” 등으로 지정되어 있는 등 이러한 임대행위가 지방공기업으로서 청구법인의 설립목적 및 본질적 기능에 부합한다고도 보기 어렵다.
결론적으로, 지방공기업의 고유업무에 직접 사용하였는지 여부는 엄격하게 해석하여야 하는바, 청구법인의 임대행위가 「지방세특례제한법」 제85조의2 감면대상에 해당한다고 보기 어려우므로 처분청에서 한 이 건 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁점
공공주택건설사업을 시행하면서 임대주택과 함께 쟁점근린생활시설(상가)을 제3자에게 임대한 것에 대하여 그 목적사업에 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 취득세 등을 추징한 처분의 당부
나. 관련 법령 : ＜별지1＞ 기재
다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인의 등기사항전부증명서에 의하면 그 “목적”란에서 “본 공사는 지방공기업법과 OOO 조례가 정하는 바에 따라 운영함을 목적으로 한다”라고 하면서 구체적인 목적사업으로
“① 택지 개발등을 위한 토지의 취득, 개발 비축 및 공급, 임대관리,
② 주택 및 일반건축물의 건설, 개량, 공급, 임대 및 관리,
③ 도시재정비 사업 및 리모델링사업,
④ 관광지, 리조트 등 위락단지의 조성 및 관리,
⑤ 도로, 도시철도, 주차장 등 교통관련시설의 건설 및 운영, 유지관리,
⑥ 해외무역, 외자유치, 과학기술진흥 지원 등 지역경제활성화에 기여할 수 있는 업무,
⑦ 건설자재의 생산 및 공급,
⑧ 체육시설의 조성 및 관리,
⑨ 국가 또는 지방자치단체가 대행 또는 위탁한 업무,
⑩ 도지사가 필요하다고 인정하여 대행한 사업의 추진 및 관리,
⑪ 제1호 내지 제7호의 사업의 효율적 수행을 위하여 필요한 사업,
⑫ 해외건설촉진법에 따른 해외건설업(다만, 비투자사업에 한한다),
⑬ 기타 법 제2조와 관련되는 공공성과 수익성이 있는 경영수익사업 등”을 기재하고 있다.
(2) 청구법인의 사업자등록증(2021.8.6. 발급)에 기재된 사업의 종류는 다음 ＜표4＞와 같다.
(3) 청구법인의 정관에 나타나는 청구법인의 목적 및 사업 내용은 ＜별지2＞와 같다.
(4) 「OOO 조례」(2020.7.15. 경기도조례 제6638호로 일부개정된 것)에 기재된 청구법인의 목적 및 사업 내용은 ＜별지3＞과 같다.
(5) 이상의 사실관계 및 관련법령 등을 종합하여 살펴본다.
(가)「지방세특례제한법」 제85조의2 제1항은 “「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 2022년 12월 31일까지 지방세를 감면한다”라고 규정하고 있고, 같은 항 제1호는 “지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업(그 사업에 필수적으로 부대되는 사업을 포함)에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 50(100분의 50의 범위에서 조례로 따로 정하는 경우에는 그 율)에 대통령령으로 정하는 지방자치단체 투자비율을 곱한 금액을 경감한다”라고 규정하고 있다.
(나) 청구법인은 지방공사가 법인등기부, 정관 및 조례에서 목적으로 명시한 사업을 영위하기 위하여 취득하는 부동산은 취득세 감면 대상에 해당하는 것임은 문언상 명확한바, 청구법인의 법인등기부, 정관 및 조례에서 “주택 및 일반건축물의 공급‧임대 및 관리”를 청구법인의 목적사업으로 명확하게 규정하고 있어 임대사업 자체가 청구법인의 목적사업과 직접 관련된 고유업무에 속하는 사업이고, 임대주택에 입주한 자에 필요한 생필품의 구입 및 외식 등을 위해 시민의 주거생활 안정과 복지향상을 위하여 쟁점근린생활시설을 임대하는 것은 청구법인의 설립목적과 직접 관계되는 사업이므로 쟁점근린생활시설의 취득에 대하여 「지방세특례제한법」 제85조의2 제1항 제1호에 따라 지방공사가 그 설립 목적과 직접 관계되는 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 감면이 인정되어야 한다고 주장한다.
(다) 그러나, 「지방세특례제한법」 제2조 제1항 제8호는 “직접 사용”이란 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등의 소유자가 해당 부동산‧차량‧건설기계‧선박‧항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 동 규정의 취지는 ‘직접 사용’의 주체를 구분하지 아니할 경우 제3자 임대 등 다른 수익적 방법이 있는 경우까지 과도한 감면 혜택으로 이어지는 불합리한 점이 있어 이 경우에는 특례를 제한하여 취득세를 감면하고자 하는 입법의 취지에 맞추고자 그 사용의 주체를 명확히 하고자 함에 있다고 할 것(대법원 2019.4.5. 선고 2018두 65996 판결, 같은 뜻임)이며, 이는 임대사업에 대하여는 「지방세특례제한법」 제31조에서와 같이 임대주택 등에 대한 감면 등으로 별도의 감면 특례 규정을 두고 있는 점을 보더라도 명확하다고 할 것인바, 지방공사의 법인 정관 등에 임대사업이 해당 목적사업으로 규정되어 있다고 하더라도 그 임대가 지방공사의 설립 목적과 직접 관계되는 사업 및 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업에 해당되지 않는 등 그 취득자가 현실적인 사용주체로서 자신의 목적사업에 사용하지 않은 경우라면 그 고유업무에 “직접 사용”한 것으로 볼 수 없다(같은 취지, 지방세운영과 -3772, 2011.8.8.)고 하겠다.
(라) 청구법인의 경우 임대주택과 함께 신축한 부속 근린생활시설(상가)을 제3자에게 임대한 경우인데, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2에서 일정 규모 이상의 주택을 건설하는 주택단지에 필수적으로 설치해야 하는 주민공동시설에 근린생활시설 등을 포함하고 있지 아니하여 근린생활시설의 임대를 청구법인의 설립 목적과 직접 관계되는 사업 및 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업으로 보기 어려운 점, 임대사업에 대하여 그 대상의 제한 없이 지방세 감면의 혜택이 적용된다고 할 경우 해당 지방공사의 목적에 필수적으로 관련되지 아니하는 시설들까지 필요 이상으로 과다하게 설치할 유인을 제공할 수 있어 세제 지원이 불합리한 경제적 효과를 유발할 수 있는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려운바, 청구법인이 쟁점근린생활시설을 제3자에게 임대하여 그 목적사업에 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 청구법인에게 이 건 취득세 등을 부과고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결론
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」 제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. |
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> 판례,사례등 > 감면(지방세특례제한법)
