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무허가건축물과 기계장치를 건축물로 보아 그 부속토지를 종합토지세 종합합산과세대상에서 제외할 수 있는지 여부
감심 제2003-92 호(2003. 8. 26)
【주문】
1. 처분청이 2002. 10. 10자로 청구인에게 한 2002년도 종합토지세 등 부과처분에 관한 심사청구를 각하한다.
2. 처분청은 2002. 12. 10자로 청구인에게 한 43,748,430원의 종합토지세 등 부과처분은 토지의 용도지역를 재조사하여 그 결과에 따라 과세표준과 세액을 경정하여야 한다.
【이유】
1. 원처분의 요지
처분청은 청구인이 1984년 이전부터 소유하고 있는 ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 491-1, 491-2(2002. 8. 6. 491-21로 분할되기 전), 491-12, 491-14, 계 4필지 대 2,762.4㎡(이하 「이 사건 토지」라 한다) 중 그 지상 건축물의 바닥면적 747.07㎡(무허가 건축물 407.70㎡포함)에 용도지역별 적용배율(상업지역 3배)을 곱하는 등으로 산정한 1,694.40㎡에 대하여는 별도합산세율을, 나머지 1,068.00㎡에 대하여는 종합합산세율을 적용하여 종합토지세 등을 부과하여 왔으나 위 건축물 중 무허가 건축물의 바닥면적 407.70㎡를 제외한 339.37㎡에 적용배율을 곱하여 산정한 면적의 범위 내인 토지 1,018.1㎡만 별도합산세율을 적용하고 나머지 1,744.3㎡는 종합합산세율을 적용하여 2002년도분 종합토지세 25,470,410원, 도시계획세 4,539,590원, 지방교육세 5,094,080원, 농어촌특별세 2,820,770원 합계 37,924,850원을 2002. 10. 10 부과고지(이하 「이 사건 제1부과처분」이라 한다)한 후 이미 무허가건축물의 부속토지에 대하여도 별도합산과세대상으로 보아 부과한 1998년부터 2001년까지 4개년도분 종합토지세 등을 경정하여 종합토지세 32,407,210원, 지방교육세 6,481,450원, 농어촌특별세 4,859,770원 합계 43,748,430원을 2002. 12. 10 추가로 부과고지(이하 「이 사건 제2부과처분」이라 한다)하였다.
2. 청구의 취지 및 이유
가. 청구 취지
이 사건 제1부과처분은 경정결정하고 이 사건 제2부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구
나. 청구 이유
이 사건 토지상의 건축물(바닥면적 747.07㎡)은 공장등록(업종 : 제재업, 공장건축면적 : 330㎡, 사업개시일 : 1969. 9. 15)을 하여 1960년도부터 제재소로 이용하여 왔고 종합토지세가 신설(1990 1. 1. 시행)되기 전에는 처분청이 이를 공장건축물로 인정하여 그 부속토지를 공한지가 아닌 것으로 보아 재산세를 부과하였을 뿐만 아니라 처분청이 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19 법률 제5571호로 폐지되기 전의 것)에 의한 택지초과소유부담금을 부과하면서도 그 공장 내의 기계장치 등 시설물을 건축물로 인정한 바 있음에도 이 사건 토지 중 허가를 받지 아니한 공장건축물의 부속토지를 나대지로 보아 5년간의 종합토지세 등을 추징한 것은 부당하다.
3. 우리원의 판단
가. 다툼
이 사건 토지상에 있는 공장건물과 기계장치의 부속토지를 종합토지세 종합합산과세대상에서 제외되는 건축물의 부속토지로 볼 수 있는지 여부
나. 인정사실
이건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구인은 이 사건 토지를 1974. 10. 30부터 1983. 9. 10까지 3회에 걸쳐 취득하였고, 처분청이 관리하고 있는 건축물대장에 의하면 이 사건 토지상에 있는 건축물로서 각 과세기준일 현재 근린생활시설건물 1동(2층 : 연면적 481.52㎡, 바닥면적 : 339.37㎡)만 등재되어 있을 뿐 나머지 건물인 근린생활시설(1층) 99㎡ 및 공장건물(1층) 308.7㎡는 등재되어 있지 아니하며 그 등재되지 아니한 건물은 무허가 건물인 것으로 처분청에 의하여 조사확인 되었다.
(2) 처분청이 1995. 4. 24 교부한 임산물가공업등록증에는 위 공장 내에 제품보관창고 99㎡와 원목적치장 1,200㎡가 있고, 띠톱 3개, 전동기 3대가 설치된 것으로 기록되어 있다.
(3) 처분청은 이 사건 토지에 대한 2001년도분까지의 종합토지세는 필지별로 위치한 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율(상업지역 3배)을 곱하여 산정한 토지 1,694.40㎡를 별도합산과세대상으로, 건축물이 없는 토지 면적(ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 491-2 대지 993.8㎡)과 용도지역별 적용배율을 초과한 면적을 합한 토지 1,068.00㎡에 대하여는 종합합산과세대상으로 보아 종합토지세를 부과하여 왔다.
(4) 처분청은 2002. 6. 27 재산세 현장조사를 실시하여 이 사건 토지 전체(면적 2,762.4㎡)가 상업지역에 있는 1개의 부지로 보고 무허가 건축물의 건축면적(407.70㎡)을 제외한 건축물의 바닥면적 339.37㎡에 용도지역별 적용배율(상업지역 3배)을 곱하여 산정한 부속토지 1,018.1㎡만 별도합산과세대상으로 보고 나머지 1,744.3㎡는 종합합산과세대상으로 보아 2002년도분 종합토지세 등 합계 37,924,850원을 2002. 10. 10 부과고지하였고, 이미 무허가건축물의 부속토지에 대하여도 별도합산과세대상으로 보아 부과한 1998년도부터 2001년도까지 4개 년도분의 종합토지세 등을 경정하여 종합토지세 등 합계 43,748,430원을 2002. 12. 10 청구인에게 추가로 부과고지하였다.
(5) 각 과세기준일 현재 이 사건 토지중 ㅇㅇ광역시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 491-2에 있는 62㎡는 일반주거지역이고 나머지 2,700.4㎡는 상업지역이다.
(6) 청구인은 이 사건 제1부과처분(2002년도분 종합토지세 등 부과)을 하자 2002. 10. 24 이를 분납신청하였고, 이에 대한 심사청구서를 2003. 1. 27.처분청에 접수시켰다.
다. 관계 법령의 규정
(1) 지방세법 제234조의15 제1항에는 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준, 별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고 있으며 제2항에는 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다.
다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서 그 제3호에 공장용지, 전, 답, 과수원, 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 열거하고 있고, 제3항에는 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 한다고 규정하고 있으며, 제4항에는 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제4항의 가액으로 한다고 규정하고 있다
(2) 지방세법시행령 제194조의14 제1항에는 법 제234조의 15 제2항 본문에서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지라 함은 건축물 중 다음 각호의 1에 해당하는 건축물을 제외한 건축물(법 제104조 제4호의 규정에 의한 건축물과 행정자치부령으로 정하는 지상정착물을 말하며… 중략…)의 부속토지 중 건축물의 바닥면적(건물 외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지를 말한다고 규정하면서 제4호에 관계 법령의 규정에 의하여 허가나 사용승인을 받아야 하는 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물을 열거하고 있고, 제2항에는 제1항에 적용할 용도지역별 적용배율을 정하면서 상업지역은 3배, 일반주거지역은 4배로 각각 규정하고 있다.
(3) 지방세법시행령 제194조의15 제1항 제1호에는 법 제234조의15 제2항 제3호에서 공장용지는 광역시 안에서의 경우 산업단지와 공업지역에 위치한 공장용건축물의 부속토지 등에 한하는 것으로 규정하고 있고, 제194조의16 제1항에는 법 제234조의15 제3항에서 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 가액이라 함은 제194조의14 제1항 및 제3항의 규정에 의한 토지가액을 말한다고 규정하고 있다.
(4) 지방세법 제104조 제4호에는 건축물이라 함은 건축법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물과 토지에 정착하거나 지하 또는 다른 구조물에 설치하는 레저시설 등으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있다.
(5) 지방세법시행령 제75조의2에는 법 제104조 제4호에서 “대통령령이 정하는 것”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 시설물을 말한다고 규정하면서 제1호에 레저시설 : 풀장, 스케이트장, 전망대, 옥외스탠드, 유원지의 옥외오락시설, 제2호에 저장시설 : 수조, 저유조, 싸이로, 저장조 등의 옥외 저장시설, 제3호에 도크시설 및 접안시설 : 도크, 조선대, 제4호에 도관시설 : 송유관, 가스관, 열수송관, 제5호에 급·배수시설 : 송수관, 급·배수시설, 복개설비, 제6호에 에너지 공급시설 : 주유시설, 가스충전시설, 송전철탑, 제7호에 기타시설 : 잔교, 기계식 또는 철골조립식 주차장, 방송중계탑, 무선통신기지국용철탑을 열거하고 있다.
(6) 지방세법시행규칙 제104조의 7에는 령 제194조의14 제1항 본문에서 “행정자치부령으로 정하는 지상정착물”이라고 함은 다음 각호에 정하는 시설을 말한다고 규정하면서 그 제1호에 가스배관시설물, 그 제2호에 송수신시설 및 중계시설을 열거하고 있다.
(7) 건축법 제2조 제1항 제2호에는 건축물이라 함은 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 부수되는 시설물, 지하 또는 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차량·창고 기타 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 정의하고 있다.
(8) 감사원법 제44조 제1항에는 이해관계인은 심사청구의 원인이 되는 행위가 있는 것을 안 날부터 90일, 그 행위가 있은 날부터 180일 이내에 심사의 청구를 하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항에는 제1항의 기간은 불변기간으로 규정하고 있다.
라. 판단
(1) 먼저 이 사건 제1부과처분에 대하여 본다.
감사원법 제44조 제1항에 따르면 이해관계인은 심사청구의 원인이 되는 행위가 있는 것을 안 날부터 90일, 그 행위가 있은 날부터 180일 이내에 심사청구를 하여야 하게 되어 있고 위 청구기간이 경과한 후에 한 심사청구는 같은 법 제46조 제1항 및 감사원심사규칙 제6조 제1항 제3호의 규정에 따라 이를 각하 하도록 되어 있다. 그런데 청구인이 이 사건 제1부과처분(고지일 2002. 10. 10)에 따른 고지서 수령일을 밝히지 아니하고 있으나 2002. 10. 24 그 납부세액에 대하여 분납신청한 것으로 보아 이 사건 제1부과처분이 있은 것을 안 날은 위 신청일(2002. 10. 24.) 이전임을 알 수 있고, 이에 대한 심사청구서를 2003. 1. 27. 처분청에 접수시켰으므로 이 사건 제1부과처분에 대한 심사청구는 청구기간이 경과한 것이어서 본 안에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 각하 하여야 할 대상이 되었다고 하겠다.
(2) 다음으로 이 사건 제2부과처분에 대하여 본다.
청구인은 이 사건 토지상의 건축물(바닥면적 747.07㎡)에 대하여 공장등록을 하여 1960년도부터 제재소로 이용하여 왔고 종합토지세가 신설(1990 1. 1 시행)되기 전에는 처분청이 이를 공장건축물로 인정하여 그 부속토지를 공한지가 아닌 것으로 보아 재산세를 부과하였을 뿐만 아니라 처분청이 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19 법률 제5571호로 폐지)에 의한 택지초과소유부담금을 부과하면서도 그 공장 내의 기계장치 등 시설물을 건축물로 인정한 바 있음에도 이 사건 토지를 나대지로 보아 5년간의 종합토지세를 추징함은 부당하다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴본다.
위 관계법령의 규정을 종합하여 보면 건축물의 부속토지로서 그 건축물의 바닥면적에 용도지역별 배율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지는 별도합산과세대상이고 이때의 건축물이라 함은 건축법상의 건축물 즉 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 건축물 등과 토지에 정착하거나 지하 또는 다른 구조물에 설치하는 레저시설 등 지방세법시행령 제75조의 2에서 열거한 특정시설물 등으로 한정되는 것이고 이에 해당한다 하더라도 관계법령에 의하여 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물은 제외되는 것이며, 분리과세되는 공장용지 또한 광역시 안에서는 산업단지나 공업지역에 위치한 경우가 아니면 해당될 수 없는 것이고 이러한 별도합산과세대상이나 분리과세대상이 아닌 토지는 모두 종합합산과세대상이 되는 것임을 알 수 있다.
이 사건 토지상의 건축물 중 공장건물 등 407.7㎡(바닥면적)는 건축허가를 받아야 할 건축물로서 건축허가를 받지 아니한 사실에 대하여 청구인도 달리 반증을 제시하지 않고 있고, 그 공장 내 기계장치는 원목절단기 등으로서 위 관계법령에서 규정한 건축물로 인정되는 시설물에도 해당되지 아니하므로 그 공장건물이나 그 공장 내 기계장치 등 시설물의 부속토지는 별도합산과세대상이라 볼 수 없고 또한 이 사건 토지가 상업지역 및 일반주거지역에 위치하고 있으므로 분리과세대상인 공장용지에도 해당하지 아니한다 할 것이다.
그러므로 이 사건 토지 중 무허가건축물 407.7㎡에 대한 부속토지는 종합합산과세대상에 해당된다 할 것이다.
한편, 이 사건 토지상의 공장건축물의 부속토지를 공한지나 나대지가 아닌 것으로 보아 처분청이 높은 세율의 재산세 부과대상에서 제외하거나 택지초과소유부담금 부과대상에서 제외한 사실이 있다하여 부과 근거법령이나 부과요건이 다른 종합토지세를 부과할 때에도 이를 적법하게 허가 등을 받은 건축물의 부속토지라고 보아야 하는 것은 아니라 할 것이다. 또한 처분청이 종합토지세가 신설된 이후에도 이를 건축물의 부속토지로 보아 종합합산과세대상으로 보지 아니한 사실이 있다 하더라도 이는 과세오류일 뿐이지 종합합산과세대상이 아니된다는 공식적인 견해표명 등이 있었다고 볼 수 없어 신의성실원칙을 적용할 수도 없는 것이라 할 것이다.
다만, 처분청이 이 사건 제2부과처분을 하기 위하여 적법하게 허가 등을 받은 건축물의 부속토지를 산정하면서 그 부속토지 중 일부는 일반주거지역임에도 상업지역으로 보아 4배인 부속토지 적용배율을 3배로 잘못 적용함으로써 그 부분에 대하여는 종합합산세율에 의하여 종합토지세를 과다하게 부과한 사실이 인정된다 할 것이다.
4. 결론
그렇다면 이 건 심사청구 중 이 사건 제1부과처분은 청구기간이 지났고 이 사건 제2부과처분에 대한 청구부분은 이유 없다고 인정되나 이 사건 토지 중 일반주거지역에 해당하는 토지까지 상업지역에 적용되는 배율을 곱하여 건축물의 부속토지를 산정한 부분은 잘못이 있다 할 것이므로 감사원법 제46조 제1항과 제2항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
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> 판례,사례등 > 심사결정_20160717
