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[판결요지]
「상고심절차에 관한 특례법」 제4조에 해당하여 이유 없음.
[주문] 처분청 일부 패소
1. 상고를 기각한다. 2. 상고비용은 원고가 부담한다.
[이유]
이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 「상고심절차에 관한 특례법」 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
재산세경정거부처분취소(업무 권한 위임한 경우 경정청구는 처분한 행정청)
광주고등법원 2022누1052(2022.08.17) 재산세
[판결요지]
‧상대방 있는 행정처분의 경우 특별한 사정이 없는 한 처분서에 표시된 행정청이 당해 처분을 행한 행정청이라 할 것이고, 행정처분의 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분을 행한 행정청에게 적법한 처분권한이 있는지의 여부와 관계없이 그 처분행정청을 피고로 해야 함. ‧경정청구에 있어 피고 제주도지사가 이 사건 거부처분을 한 이상 적법한 처분권한이 있는지 여부를 불문하고 피고적격이 인정되며, 피고가 서귀포시 소재 부동산에 대한 재산세의 부과‧징수권 및 경정청구, 수정신고 등의 업무에 관한 권한을 피고 서귀포시장에게 위임한 이상 이 사건 거부처분은 권한이 없는 행정청에 의한 것이므로 위법하여 취소되어야 함.
[주문] 처분청 일부 패소
1. 제1심판결 중 피고들에 대한 부분을 취소한다.
2. 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 소를 각하한다.
3. 피고 ◯◯특별자치도지사가 원고에 대하여 한 별지1 제2목록 기재 처분을 취소한다.
4. 소송총비용 중 원고와 피고 ◯◯◯시장 사이에 생긴 부분은 원고가, 원고와 피고 ◯◯특별자치도지사 사이에 생긴 부분은 피고 ◯◯특별자치도지사가 각 부담한다.
[이유]
▣ 청구취지 및 항소취지
1. 청구취지
원고에 대하여, 피고 ◯◯◯시장이 한 별지1 제1목록 기재 처분, 피고 ◯◯특별자치도지사가 한 별지1 제2목록 기재 처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
주문 제3항과 같다.
나. 피고 ◯◯◯시장
제1심판결 중 피고 ◯◯◯시장에 대한 부분을 취소하고, 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 청구를 기각한다.
▣ 이 유
1. 처분의 경위
가. 원고의 진○○ 소유 토지 취득 및 세금 납부
1) 피고 ◯◯◯시장은 1997. 11. 5. ◯◯◯시 ○○동 일원에 면적 403,000㎡의 도시계획시설인 유원지를 신설하는 것을 내용으로 하는 도시계획시설결정을 고시하였다.
원고는 위 도시계획시설결정에 따라 위 사업시행지에 휴양형 주거단지를 개발하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행예정자로 지정되어 2004년부터 2007년까지 사이에 위 사업시행지의 토지를 소유자들과의 협의 또는 ◯◯특별자치도 지방토지수용위원회의 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)을 통해 취득하였다.
피고 ◯◯◯시장은 2005. 11. 14. ◯◯◯시 ○○동 633-3 일대에 이 사건 사업에 관한 도시계획시설사업실시계획을 인가ㆍ고시(이하 ‘이 사건 인가처분’이라 한다)하였다.
2) 원고는 이 사건 사업구역에 포함된 진○○ 소유이던 ◯◯◯시 ○○동 612-5 외 2필지 합계 1,682㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 이 사건 수용재결을 통해 취득하고, 2007. 1. 24. 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
원고는 이 사건 토지의 취득가격 105,760,000원을 과세표준으로 하여 산출한 취득세와 등록세는 면제받고, 그 면제세액의 20/100에 해당하는 농어촌특별세 634,560원을 피고 ◯◯◯시장에게 신고ㆍ납부하였다.
이후 원고는 이 사건 토지와 관련하여, 피고 ◯◯◯시장으로부터 재산세 2016년도분 157,015원, 2017년도분 185,593원, 2018년도분 214,172원(합계 556,780원)을 부과ㆍ고지받고, 이를 모두 납부하였다.
나. 이 사건 수용재결의 무효
1) 이 사건 수용재결에 따라 수용된 토지소유자 중 일부인 강○○ 등은 ◯◯특별자치도 지방토지수용위원회와 원고를 상대로 토지수용재결처분취소 등을 구하는 행정소송(◯◯지방법원 2007구합1051)을 제기하였고, ◯◯지방법원은 2009. 12. 2. 위 지방토지수용위원회에 대한 수용재결 취소청구를 기각하고, 원고에 대한 손실보상금 증액청구를 일부 인용하는 판결을 하였다. 이에 대하여 강○○ 등이 항소[광주고등법원(◯◯) 2009누401]를 하였고, 항소심 법원은 2011. 1. 12. 위 판결을 취소하면서 이 사건 인가처분에 중대․명백한 하자가 있어 이 사건 수용재결이 무효라고 판단하여 그 무효선언의 의미로 이 사건 수용재결을 취소하는 내용의 판결을 선고하였으며, 이에 대하여 위 지방토지수용위원회가 상고(대법원 2011두3746)하였으나 2015. 3. 20. 상고기각되어 위 판결(이하 ‘제1확정판결’이라 한다)이 확정되었다.
2) 또한 이 사건 수용재결에 따라 수용된 토지소유자 중 일부인 김○○ 등은 피고 ◯◯특별자치도지사와 피고 ◯◯◯시장을 상대로 이 사건 사업을 위한 도시계획시설사업시행자지정 및 이 사건 인가처분 등의 무효확인을 구하는 행정소송(◯◯지방법원 2015구합459)을 제기하였고, ◯◯지방법원은 2017. 9. 13. 피고 ◯◯특별자치도지사와 피고 ◯◯◯시장이 이 사건 사업을 위하여 한 도시계획시설사업시행자지정 및 이 사건 인가처분 등은 모두 무효임을 확인한다는 청구인용판결을 하였다. 이에 대하여 위 피고들이 항소하였으나[광주고등법원(◯◯) 2017누1775], 2018. 9. 5. 항소가 기각되었고, 이에 대하여 피고 ◯◯특별자치도지사가 상고하였으나(대법원 2018두59977), 2019. 1. 31. 상고가 기각되어 위 판결(이하 ‘제2확정판결’이라 한다)이 확정되었다.
다. 진○○의 소유권 회복
진○○는 이 사건 토지에 대한 수용재결의 무효를 주장하며 원고를 상대로 소유권이전등기말소소송(◯◯지방법원 2015가단17677)을 제기하였고, ◯◯지방법원은 2018. 1. 12. ‘원고는 진○○로부터 105,537,000원을 지급받음과 동시에 진○○에게 이 사건 토지에 관하여 진정명의회복을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하고, 이 사건 토지를 인도하라’는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 원고가 항소하였으나(◯◯지방법원 2018나10364), 2018. 12. 5. 항소가 기각되었고, 원고가 상고하였으나(대법원 2018다300845), 2019. 4. 11. 상고가 기각되어 위 판결(이하 ‘제3확정판결’이라 한다)이 확정되었다.
라. 피고들의 처분 등
1) 피고 ◯◯◯시장
원고는 2019. 7. 9. 피고 ◯◯◯시장에게 2007. 1. 8. 납부한 농어촌특별세 634,560원의 환급을 구하는 경정청구를 하였으나, 피고 ◯◯◯시장은 2019. 9. 2. ‘제1확정판결로 인하여 이 사건 수용재결이 무효로 확정되었으므로 원고의 농어촌특별세 경정청구는 제1확정판결이 확정(2015. 3. 20.)된 것을 안 날로부터 3개월 이내에 이루어졌어야 하나 위 경정청구 기간이 도과한 후에 이루어졌다’는 취지의 별지1 제1목록 기재 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 통지’라 한다).
2) 피고 ◯◯특별자치도지사
원고는 2019. 7. 9. 피고 ◯◯◯시장에게 2016년도부터 2018년도까지 부과된 이 사건 토지에 관한 재산세 부과처분의 취소를 구하면서, 지방세기본법 시행규칙 제36조, 별지 제56호의 ‘이의신청서’ 서식에 그 취지를 기재하여 제출하였다(갑 제14호증, 이하 ‘이 사건 서면’이라 한다).
피고 ◯◯◯시장은 이를 지방세기본법 제90조에 근거한 이의신청서라고 보아 피고 ◯◯특별자치도지사에게 송부하였으며, 피고 ◯◯특별자치도지사도 이 사건 서면이 이의신청서임을 전제로 하여 2019. 8. 23. ‘원고의 이의신청은 재산세 고지서 송달일로부터 90일이 경과한 후에 제기된 것으로 부적법하다’는 이유로 별지1 제2목록 기재 각하처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
3) 원고는 피고 ◯◯◯시장의 이 사건 통지 및 피고 ◯◯특별자치도지사의 이 사건 처분에 대하여 조세심판원에 조세심판을 청구하였으나, 2020. 12. 8. 모두 각하되었다(소송의 경과 등에 비추어 이 사건 처분에 대한 조세심판 청구는 지방세기본법 제50조 제4항에 기한 심판청구로 보이지 않는다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 14, 15호증, 을나 제1호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계법령
별지2 기재와 같다.
3. 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 소의 적법 여부에 관한 판단
직권으로 살펴본다.
일반적으로 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대법원 2005. 2. 25. 선고 2004두12469 판결 등 참조). 경정청구권이 인정되지 않는 경우에는 과세관청이 납세자 등의 경정청구에 대하여 이를 거부하는 회신을 하였다고 하더라도, 이를 가리켜 항고소송의 대상이 되는 거부처분으로 볼 수 없다(대법원 1999. 7. 23. 선고 98두9608 판결 등 참조). 그러므로 이 사건에서 원고에게 위 농어촌특별세에 관한 경정청구권이 인정되는지에 관하여 살펴본다.
가. 관련 규정 등
1) 농어촌특별세는 국세이나, 이 사건에 적용되는 구 농어촌특별세법(2010. 12. 30. 법률 제10422호로 개정되기 전의 것) 제12조는 ‘농어촌특별세의 과오납금 등(감면을 받은 세액을 추징함에 따라 발생하는 환급금을 포함한다)에 대한 환급은 본세의 환급의 예에 의한다‘고 규정하고 있고, 구 농어촌특별세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22396호로 개정되기 전의 것) 제9조는 ‘지방세를 본세로 하는 농어촌특별세에 대한 이의신청 및 심사청구에 관하여는 지방세법의 예에 의한다’고 규정하고 있다(현행 농어촌특별세법 제11조, 제12조도 같은 취지로 규정하고 있다).
2) 이 사건에 적용되는 구 지방세법(2010. 1. 1. 법률 제9924호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제82조는 ‘지방세의 부과와 징수에 관하여 이 법 및 다른 법령에서 규정한 것을 제외하고는 국세기본법과 국세징수법을 준용한다’고 규정하고 있고, 국세기본법 제45조의2 제2항은 과세표준신고서를 법정신고기한까지 제출한 자 또는 국세의 과세표준 및 세액의 결정을 받은 자에게 일정한 경우 그 사유가 발생한 것을 안 날부터 2개월 이내에 최초신고 및 수정신고한 국세의 과세표준 및 세액의 결정 또는 경정을 청구할 권리를 인정하는 이른바 경정청구제도를 두고 있다. 그런데 국세기본법이 1994. 12. 22. 법률 제4810호로 개정되기 전에는 제45조에서 증액수정신고와 감액수정신고를 모두 포함한 수정신고제도를 규정하고 있다가 위 개정 이후에는 제45조에서 증액수정신고만을 규정함과 아울러 제45조의2 규정을 신설하여 감액경정을 구하는 이른바 경정청구제도를 규정하였던 반면, 구 지방세법 제71조에 의한 수정신고제도는 수정신고의 사유가 법정의 후발적 사유만으로 한정되는데다가 증액은 물론 감액신고까지 가능하게 되어 있는 등 국세기본법의 수정신고제도와는 명백한 차이를 보이고 있으므로, 지방세에 관하여 구 지방세법상의 수정신고제도가 인정되는 것 외에 다시 구 지방세법 제82조에 의하여 국세기본법 제45조의2 소정의 경정청구제도에 관한 규정이 준용된다고 볼 수는 없고, 달리 조리에 의한 경정청구권이 인정된다고 볼 여지도 없다(대법원 1999. 7. 23. 선고 98두9608 판결 등 취지 참조).
3) 한편 2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정된 지방세기본법(이하 ‘제정 지방세기본법’이라 한다) 제51조는 지방세 납세자의 경정청구권을 부여하고 있지만, 제정 지방세기본법 부칙 제1, 2조에 의하면 제정 지방세기본법은 2011. 1. 1.부터 시행하고 제50조부터 제52조까지의 규정은 위 법 시행 후 최초로 제34조에 따른 납세의무가 성립하는 지방자치단체의 지방세부터 적용한다는 취지로 규정되어 있고, 구 지방세법 제29조 제1항 제1호, 제2호는 취득세는 과세물건을 취득하는 때에, 등록세는 재산권 등 그 밖의 권리를 등기 또는 등록하는 때에 각 성립한다고 규정하고 있다. 그리고 입법자가 제정 지방세기본법에 경정청구제도를 신설하면서 원활한 조세행정 및 조세안정, 지방재정의 상황, 납세자간의 형평성 이외에 위와 같은 기존 지방세법상의 납세자 권리구제제도와의 관계 등을 종합적으로 고려하여, 지방세기본법 시행 이후에 최초로 납세의무가 성립하는 지방세에 한하여 후발적 경정청구를 할 수 있도록 한 것은 합리적인 입법재량의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다(헌법재판소 2018. 3. 29. 선고 2016헌바219 결정 등 참조).
나. 판단
앞서 본 법리와 관련 규정 등에 비추어 보면, 원고가 2007. 1.경 이 사건 토지를 취득하고 그에 관한 등기를 마침에 따라 그 무렵 취득세, 등록세의 납세의무가 성립하였음은 앞서 본 바와 같은데, 이와 같이 제정 지방세기본법 시행 이전에 납세의무가 성립한 취득세 등에 대하여는 국세기본법이나 제정 지방세기본법에 따른 경정청구권이 인정되지 않고, 이는 취득세 등을 본세로 하는 농어촌특별세의 경우도 마찬가지이므로, 결국 피고 ◯◯◯시장이 원고의 경정청구를 거부하는 취지의 이 사건 통지를 하였다고 하더라도, 이는 항고소송의 대상이 되는 거부처분으로 볼 수 없다. 따라서 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 소는 부적법하다.
4. 원고의 피고 ◯◯특별자치도지사에 대한 청구에 관한 판단
가. 당사자 주장의 요지
1) 원고
제3확정판결에 따라 원고는 이 사건 토지의 소유권을 소급적으로 상실하였고, 이는 재산세에 대한 구 지방세기본법(2019. 12. 31. 법률 제16854호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제50조 제2항 제1호의 ‘후발적 경정청구’ 사유에 해당한다. 다만 원고는 재산세의 경우 경정청구서가 아닌 이의신청서를 제출하여야 한다는 ◯◯시청 소속 공무원의 답변을 받은 세무사의 안내에 따라 ◯◯◯시청 세무과에 경정청구의 의사로 이의신청서라는 표제로 이 사건 서면을 제출하였다. 따라서 이 사건 서면은 이의신청서가 아닌 후발적 경정청구서라고 보아야 하고, 피고 ◯◯특별자치도지사는 후발적 경정청구에 대하여 거부할 권한이 없는데도 이를 경정청구가 아닌 재산세에 대한 이의신청으로 보아 그 기간이 도과하였음을 이유로 각하한다는 취지의 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다.
2) 피고 ◯◯특별자치도지사
지방세에 대한 이의신청에 관한 결정은 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니고, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 서면을 후발적 경정청구서로 보더라도 피고 ◯◯특별자치도지사는 재산세에 대한 처분권한을 피고 ◯◯◯시장에게 위임하여 경정청구의 피고적격이 인정되지 아니하므로, 경정청구를 거부하는 취지의 이 사건 처분을 하였더라도 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다. 따라서 원고의 피고 ◯◯특별자치도지사에 대한 소는 부적법하다.
나. 판단
1) 이 사건 서면의 성격
지방세기본법 시행규칙이 제13조에서 후발적 경정청구에 대하여는 별지 제14호의 서식을, 제36조에서 이의신청에 대하여는 별지 제56호의 서식을 이용하도록 규정하고 있으나, 이는 주로 행정청의 편의를 위한 규정에 불과하고 후발적 경정청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 봄이 타당하므로, 후발적 경정청구를 구하는 내용의 서면이 다른 서식에 의하여 제출된 경우에도 그 표제를 불문하고 이를 후발적 경정청구로 보아야 할 것이다(대법원 1995. 11. 7. 선고 94누10061 판결 취지 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 서면(갑 제14호증)에는,
㉠ 불복의 사유로 ‘제3확정판결에 따른 원소유자의 진정명의회복’이라고 기재되어 있는 등 제3확정판결로 인하여 원고가 후발적으로 이 사건 토지의 소유권을 상실한 것을 신청 사유로 명시하면서(1면), 이를 뒷받침하는 제3확정판결을 참고자료로 첨부하고 있고(13면 이하),
㉡ 그 위임장의 사용처란에 ‘세액 경정청구서 제출’이라고 기재되어 있는 점,
② 이 사건 서면 제출 이후 피고 ◯◯◯시장은 원고에게 불복사유를 보완한 별지를 제출할 것을 요청하였고, 이에 대해 원고가 피고 ◯◯◯시장에게 ‘이의신청서(별지)’를 제출하였는데(갑 제11호증), 그 서면에는 불복 사유로 “지방세기본법 제50조 제2항에 따라 지방세 세액의 결정을 받은 자는 같은 항 제1호에 의거 소송의 판결에 의하여 다른 것으로 확정이 되었을 때 그 사유가 발생한 것을 안날로부터 3개월 이내에 결정 또는 경정을 청구할 수 있다. 위에 근거하여 재산세는 부과(결정) 세목이므로 금번 이의신청서 접수는 대법원 판결일로부터 3개월 이내에 해당하므로 기간 이내 적법한 청구에 해당한다 할 것입니다. 다만 결정 등의 청구를 구함에 있어서 서식은 재산세(부과세목)이므로 ‘이의신청서’를 작성하여 제출한 것입니다”라고 이 사건 서면의 취지가 지방세기본법 제50조 제2항에 따른 후발적 경정청구임을 구체적으로 적시하면서 단지 ‘이의신청서’의 서식을 활용하였다고 명시적으로 밝힌 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 서면의 성격은 후발적 경정청구라고 봄이 타당하다.
2) 구체적 판단
항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하고(대법원 1996. 3. 22. 선고 96누433 판결, 대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두7853 판결 등 참조), 상대방 있는 행정처분의 경우 특별한 사정이 없는 한 행정처분서에 표시된 행정청이 당해 처분을 행한 행정청이라 할 것이고, 행정처분의 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분을 행한 행정청에게 적법한 처분권한이 있는지의 여부를 불문하고 그 처분행정청을 피고로 하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두214 판결, 대법원 1994. 6. 29.자 94두25 결정 등 참조). 권한없는 행정기관이 한 당연무효인 행정처분을 취소할 수 있는 권한은 당해 행정처분을 한 처분청에게 속하고, 당해 행정처분을 할 수 있는 적법한 권한을 가지는 행정청에게 그 취소권이 귀속되는 것이 아니다(대법원 1984. 10. 10. 선고 84누463 판결 등 취지 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 서면의 성격이 후발적 경정청구인 이상, 이 사건 처분의 실질은 그 후발적 경정청구를 거부하는 취지로서 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분에 해당한다고 봄이 타당하고, 피고 ◯◯특별자치도지사가 이 사건 처분을 한 이상 적법한 처분권한이 있는지 여부를 불문하고 피고적격이 인정되며, 피고 ◯◯특별자치도지사가 ◯◯◯시 소재 부동산에 대한 재산세의 부과․징수권 및 경정청구, 수정신고 등의 업무에 관한 권한을 행정시의 장인 피고 ◯◯◯시장에게 위임(지방자치법 제104조 제1항, ◯◯특별자치도 사무위임 조례 제3조 제3항, 별표 3)한 이상, 이 사건 처분은 권한이 없는 행정청에 의한 것으로 위법하여 취소되어야 하고, 이와 달리 원고가 그 취소권이 없는 피고 ◯◯◯시장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구할 것은 아니다.
따라서 원고의 피고 ◯◯특별자치도지사에 대한 청구는 이유 있다(이 사건 처분이 위와 같은 하자로 인하여 취소되는 경우 처분 권한이 있는 피고 ◯◯◯시장이 원고의 위 후발적 경정청구에 대하여 결정․경정하거나 결정․경정하여야 할 이유가 없다는 것을 통지하여야 하고, 원고는 그 처분 내용에 따라 피고 ◯◯◯시장을 처분청으로 하는 불복절차를 진행하여야 할 것이다).
5. 결론
그렇다면 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 소는 부적법하므로 이를 각하하여야 하고, 원고의 피고 ◯◯특별자치도시자에 대한 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 하는데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 피고 ◯◯특별자치도지사에 대한 항소와 피고 ◯◯◯시장의 항소를 받아들여 제1심판결 중 피고들에 대한 부분을 취소하고, 원고의 피고 ◯◯◯시장에 대한 소를 각하하며 이 사건 처분을 취소한다. |
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> 판례,사례등 > 최신판례_20160717
